典型代表是前苏联和俄罗斯。

区分改变与撤销的原因在于，我国的适当性审查存在两种模式，一种是领导机关对被领导机关制定的规范性文件的审查，比如本级人大对本级人大常委会、上级政府对下级政府、本级政府对本级政府的工作部门，此时领导机关如果认为被领导机关制定的规范性文件不适当，不仅可以撤销而且可以直接进行修改。与合宪性、合法性审查中的事后撤销制度相比，适当性审查既有事后撤销，也有事后改变。

目前，我国立法中的合法性审查制度有以下五种：事先批准制度、事后撤销制度、备案审查制度、行政诉讼中的附带性审查、行政复议中的附带性审查。【期刊名称】《中国法学（文摘）》【期刊年份】 2019年 【期号】 1 进入专题： 合宪性审查 合法性审查 适当性审查 。我国大多数适当性审查的主体都是被审查机关的领导机关，两者行使同一类型的权力，不存在权力分立的顾虑，所以，对于那些由领导机关进行的适当性审查，设置不同的审查强度是不必要的。笔者将其总结为合法不一定合宪，违法也不一定违宪。2. 合法性审查与适当性审查的混同 从我国目前的规定来看，合法性审查与适当性审查的关系让人感到困惑。

(1)如果上位法对某一构成要件没有规定法律后果，而下位法规定了后果，要看上位法不规定的目的是什么，如果上位法的目的是禁止该后果，那么下位法不能规定。2. 评价冲突的判定 从实践来看，明目张胆地与上位法进行逻辑冲突或者实践冲突的下位法是少见的，抵触更多表现为评价冲突，即下位法的规定并不符合上位法的立法目的。因此，法治政府建设必须重视政府诚信建构问题。

前者认为诚信原则本来就是公私法同有的原则，只是私法最先发现而已。这些违法失信行为严重影响了政府形象，降低了政府诚信度。大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行……合同，不得以……等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任，并将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度…… 2）失信惩戒 失信惩戒也是观测政府诚信立法状况的一个重要维度。[9]参见[美]伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，三联书店1991年版，第53页。

[14]就立法实践而言，2016年12月国务院办公厅发布的《关于加强政务诚信建设的指导意见》似乎进行很好的尝试：将守信践诺、失信惩戒被视为政府诚信建设提出的专门且具体的准则。2014年6月，国务院发布的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》中强调，加快推进政务诚信建设，建立一支守法守信、高效廉洁的公务员队伍。

毋庸讳言，政府本身的违法失信行为正在成为政府法治建设的主要阻力之一。（二）具体道路 1.推动行政程序立法，确立和贯彻诚信基本原则地位 行政程序法被认为是现代国家规范行政权力的基本法能把行政权力关进制度笼子里的万应灵丹。当务之急是要将诚信原则全面引入行政法并加以贯彻适用。姜明安教授认为，除了行政程序法，不可能再有什么万应灵丹能把行政权力关进制度的笼子里。

结语 现代政府的第一道义是忠诚人民。**该文系国家社科基金项目‘法律东方主义的中国误读反思研究（15CFX011）及重庆教委项目陪都重庆江北县地方法院司法审判研究（17SK016）的阶段性成果。为此，我们应在借鉴国外经验的基础上，立足于中国国情，加强对政府诚信立法的概念体系、软、硬件条件等方面的研究。[3]关于政府诚信的内涵，学界目前主要有主要有价值判断说、政治伦理说、政府能力说、信用因素说等，这里不再一一赘述。

即使是在行政法律法规领域，能够体现政府诚信的规定仍然十分有限，且仅局限于较为狭窄的领域，普遍存在着规定不明确、较为零碎、不成体系、可操作性不强，难以被有效贯彻落实等等问题。当前，政府作为管理者的观念已经逐渐得到扭转，政府和公民之间法律地位上的差距在逐渐缩小，日益呈现出较为平等的状态。

一个诚信的政府，可以有效地降低执法成本，从而便利地推进法治。为此，我们必须深入反思以往法治政府工程的经验教训，加强政府诚信立法，将法治政府与诚信政府建设结合起来，以法治把权力圈在制度笼子里，以诚信为权力运行提供价值指引，规范行政机关的权力运行，真正让诚信和法治一起成为政府治事理政的基本准则。

[11]就专门的行政立法而言，包括近年我国颁布的《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《公务员法》中，不仅诚信原则基本没有被提及，甚至连诚信、守信践诺之类字眼也难见踪影。把政府诚信道德理念上升为法律制度是现代行政活动所必须。诚信原则，本为民法上债权行使及债务履行的一项原则，后来被援用于全部私法领域。二是将依法与廉洁、公正等词语并列，规定在一个条文中，共同作为行政主体应当具有的品质。还有学者认为信赖保护可以看作诚实信用原则在公法中的折射，所以，应该在行政法上确立信赖保护而不能直接适用诚实信用原则，参见王贵松：《行政信赖保护论》，山东人民出版社2007年版，第38页。代表人物如德国学者K. H. Schm itt等。

在一些地方政府出台的地方法规中，涉及政府诚信的条款也相对较少。目前我国多数现行行政法律法规中，基本都没有出现守信践诺之类的字眼。

诚信原则不应当仅仅作为一种抽象的行政法基本原则，否则将因现实可操作性差而难以在实践中贯彻执行，在未来立法中还应当尽量将诚信原则更多地具体化为各种原则和规则，构建起相应的制度和运行体系。原因有三：一是国外鲜有国家采纳这种立法方式，难以找到现成经验加以借鉴，给立法工作带来难题。

我们可以根据行政法不同领域不同场景，对诚信原则的内涵进行不同的解释和分析。[14]有关政府诚信评价指标的研究，参见杨秋菊：《政府诚信评价：基于国际组织比较的视角》，载《行政论坛》2015年第5期。

多位行政法学者表示，因为《行政程序法》的缺失，大约有70%的行政行为还没有统一的法律规范。当然，为了更好聚焦本文研究的问题，相应的概念及分析范围的界定仍是必要的。目前除了《国家赔偿法》部分涉及政府失信行为赔偿问题外，还有《行政许可法》76条、《行政处罚法》59条、第60条和《人民警察法》103条等分别规定了违法实施、使用或者损毁扣押的财物、违法实行检查措施或者执行措施等情形下的赔偿问题。日本对于公法上诚信原则的研究大约始于20世纪60年代，70年代就已将其作为行政法上的一般原则与禁反言原则、信赖保护原则并列于教科书中。

[16]虽然现行部分法律法律法规的规定涉及到了政府诚信的某些核心指标和相关因子，但总体而言，目前我国政府诚信立法程度较低，相关立法工作严重滞后，我国政府诚信建设正处于一种缺乏法律和制度的有效约束的尴尬境地。近年来，中央政府曾多次强调政府诚信建设。

由于涉及对公权力的规范和约束，道德教育的非强制性不足以遏制频发的政府失信行为，政府诚信立法势在必行。2.参考指标分析 1）依法 政府依法行政是事关政府诚信与否的根本。

皮纯协：《行政程序法比较研究》，中国人民公安大学出版社2000年版，第100页。二、政府诚信立法现状 （一）总体情况 虽然我国《宪法》中规定了人民是国家的主人，享有监督、批评国家权力机关的权利，但并没有直接规定政府应当诚实守信。

本文所称的政府诚信主要是指政府及其工作人员应当具备且贯穿于全部行政活动中的诚实践诺的品德。本来2004年《行政许可法》的颁布在我国第一次正式确立了信赖保护基本原则，也为诚信原则在行政法领域的确立和发展提供了难得的历史契机。徐光超：《地方政府政务诚信评价指标体系的构建与完善》，载《河南农业》2013年第20期等等。其次，当前和今后一段时期，我国的政府诚信立法可采取分散立法和渗透立法方式。

二是认为政府诚信是社会公众对政府主体的一种行为评价。【期刊名称】《法学评论》【期刊年份】 2018年 【期号】 5 进入专题： 政府诚信 法治政府 诚信原则 。

因而笔者更赞同法的本质说，认为诚信原则是人类的基本美德，属于正当的事，因而，应当得到公法及私法的共同承认和维护。此外，虽然现有行政法律法规多笼统规定了依法、公开、廉洁、勤勉等原则，但缺乏细化配套规定。

其中一般法律原则（思想）理论主张的本为公私法共通原则，只是私法最先发现而的说法，论据支撑不足。在具体行政行为中，诚信原则要求行政主体之间应恪守信用、诚实不欺，还要求他们间相互之间不越权、不扯皮，坚守一事不再罚原则和避免行政不作为的发生等。